Governo prepara extinção e substituição de benefícios fiscais
Portugal tem um sistema de benefícios fiscais que integra mais de 500 impostos, podendo ser visto este facto como um certo facilitismo na sua criação. O Governo criou um grupo de trabalho para analisar o regime e apresentar soluções. Estas apontam para maiores eficácia e eficiência na utilização deste instrumento de políticas públicas. A adoção de uma metodologia de acompanhamento dos benefícios fiscais é visto como o ponto de partida.
Considera o grupo de trabalho que os princípios orientadores são simples, transparência na criação de novos benefícios, monitorização eficaz da sua aplicação e avaliação rigorosa, de acordo com o princípio da proporcionalidade. É essencial a definição de quais as entidades responsáveis pelo acompanhamento do processo de criação, monitorização e avaliação dos benefícios. Em particular, é proposta a criação de uma unidade técnica para a sua avaliação, sendo fundamental existir uma definição clara das responsabilidades em cada uma das fases de avaliação. A monitorização deve ser feita por equipas especializadas em articulação com os departamentos de administração com competências nas matérias relevantes em função dos objetivos extrafiscais prosseguidos. É proposta a criação de uma unidade técnica para a avaliação de benefícios fiscais de natureza permanente.
O grupo de trabalho aborda também o enquadramento dos BF em sede de Orçamento do Estado, com vista a uma maior responsabilização e transparência fiscal. Deve haver um enquadramento orgânico nos ministérios e funcional dos benefícios propostos, que contribua para a responsabilização transversal pelo controlo da despesa pública. A integração no OE com o detalhe atribuído às despesas diretas com a adequada classificação orgânica permite a comparabilidade com a despesa direta e que se entenda qual a receita negativa que está a ser gerada. Por sua vez, também não é de negligenciar a avaliação dos benefícios no esforço de consolidação orçamental. Acresce que o impacto de cada despesa fiscal deve ser avaliado como parte de um cenário de equilíbrio orçamental, de acordo com o previsto na LEO em vigor.
Desenvolvimento de instrumentos alternativos
Os fiscalistas avançam com a consideração de instrumentos alternativos, já que são mais facilmente controláveis e podem abranger todos os indivíduos, empresas ou organizações e não apenas aquelas que são sujeitos passivos de impostos ou que tenham coleta. De igual modo, defende uma total clareza quanto à aplicação das regras relativas à caducidade dos benefícios fiscais. Entende que a renovação ou prorrogação do prazo de vigência, bem como qualquer alteração substancial, deve ser precedida de uma avaliação “ex-post”.
Um outro aspeto importante é a criação de um espaço online “Área benefícios fiscais”, onde estará alojada a base de dados apresentada. Esta área deverá alojar também os relatórios de despesa fiscal e a divulgação dos contribuintes de IRC que utilizam benefícios fiscais. Esta base de dados deve completada incluindo os BF em sede dos impostos não considerados e as taxas preferenciais de IVA. Deve igualmente ser otimizada a informação disponível relativamente à despesa fiscal. A base de dados tem de ser constantemente atualizada e conter a legislação existente sobre esta matéria.
Finalmente, é proposta a revisão do classificador dos benefícios fiscais para refletir de forma mais adequada a realidade económica, social e cultural do país. É proposto um sistema que permitirá começar uma avaliação periódico daqueles benefícios, a realizar por uma unidade técnica em ciclos de cinco anos e abranger de forma progressiva todos os BF. A unidade técnica terá ainda de acompanhar a criação de novos benefícios fiscais e garantir que a metodologia definida para a sua criação seja seguida e que os indicadores definidos sejam passíveis de serem calculados.
Falta de eficácia
O ministro das Finanças, Mário Centeno, entende que a proliferação e a falta de uma monitorização rigorosa da eficácia e da eficiência dos benefícios fiscais constitui um dos aspetos mais criticáveis do atual sistema tributário nacional, com relevantes consequências negativas no plano da equidade e da receita fiscal cessante. Ora, o governante admite que o estudo apresentado representa uma inovação no plano nacional, já que procura estabelecer critérios e questões a considerar pelos decisores políticos aquando da introdução de novos benefícios fiscais, bem como para a monitorização e a avaliação de benefícios fiscais já em vigor, tendo como base as melhores práticas internacionais, os modelos teóricos existentes na literatura especializada e a consulta a peritos em política fiscal e avaliação de programas.
“Os princípios orientadores são uma maior transparência na criação de novos benefícios, uma monitorização mais eficaz da sua aplicação e uma avaliação mais rigorosa dos mesmos, de acordo com o princípio da proporcionalidade.” Assim, defende o governante que é necessário que os benefícios fiscais passem a ser avaliados, desde a sua conceção até à sua extinção, à luz dos seus objetivos, os quais deverão ser claros e específicos, quantificáveis e monitorizáveis através de indicadores económicos ou sociais, realistas e atingíveis, em face dos recursos disponíveis e com um quadro ou limite temporal claro e tendencialmente definitivo.
Para Mário Centeno, os benefícios fiscais passam agora a “estar abrangidos pela mesma exigência que se estende à generalidade das áreas da despesa pública. Neste momento, todas as medidas com impacto na despesa só são adotadas após uma avaliação detalhada e disso é exemplo a revisão da despesa que tem sido aplicada de forma crescente em toda a administração pública”. Este estudo representa um contributo importante para a sustentabilidade das contas públicas.
Questionar a utilidade dos benefícios fiscais
O secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, António Mendonça Mendes, lembra que há 542 benefícios fiscais no nosso país, distribuídos por vários impostos, sem contar com os decorrentes dos impostos municipais. “O número é muito objetivo e os portugueses devem questionar-se sobre cada um desses benefícios fiscais. O objetivo do estudo é dar informação adequada sobre cada um para que se possa questionar sobre se faz sentido ou não. O Governo não quer diminuir o que é a despesa fiscal, o que pretende é substituir a despesa fiscal que não seja eficiente por mecanismos que sejam mais eficientes”, adianta o secretário de Estado.
António Mendonça Mendes destaca que o estudo não toma posições nem sugere a substituição ou a eliminação de qualquer benefício específico, antes fornece as ferramentas para que os decisores políticos possam decidir. “No Plano de Estabilidade 2019--2023, o Governo prevê uma redução da despesa com benefícios fiscais em 90 milhões de euros por ano. Uma das medidas constantes do plano tem como objetivo reduzir as taxas de impostos sobre o rendimento e o património que resulta num alívio fiscal de 200 milhões de euros, em dois anos.”
O grupo de trabalho aborda também o enquadramento dos BF em sede de Orçamento do Estado, com vista a uma maior responsabilização e transparência fiscal. Deve haver um enquadramento orgânico nos ministérios e funcional dos benefícios propostos, que contribua para a responsabilização transversal pelo controlo da despesa pública. A integração no OE com o detalhe atribuído às despesas diretas com a adequada classificação orgânica permite a comparabilidade com a despesa direta e que se entenda qual a receita negativa que está a ser gerada. Por sua vez, também não é de negligenciar a avaliação dos benefícios no esforço de consolidação orçamental. Acresce que o impacto de cada despesa fiscal deve ser avaliado como parte de um cenário de equilíbrio orçamental, de acordo com o previsto na LEO em vigor.
Desenvolvimento de instrumentos alternativos
Os fiscalistas avançam com a consideração de instrumentos alternativos, já que são mais facilmente controláveis e podem abranger todos os indivíduos, empresas ou organizações e não apenas aquelas que são sujeitos passivos de impostos ou que tenham coleta. De igual modo, defende uma total clareza quanto à aplicação das regras relativas à caducidade dos benefícios fiscais. Entende que a renovação ou prorrogação do prazo de vigência, bem como qualquer alteração substancial, deve ser precedida de uma avaliação “ex-post”.
Um outro aspeto importante é a criação de um espaço online “Área benefícios fiscais”, onde estará alojada a base de dados apresentada. Esta área deverá alojar também os relatórios de despesa fiscal e a divulgação dos contribuintes de IRC que utilizam benefícios fiscais. Esta base de dados deve completada incluindo os BF em sede dos impostos não considerados e as taxas preferenciais de IVA. Deve igualmente ser otimizada a informação disponível relativamente à despesa fiscal. A base de dados tem de ser constantemente atualizada e conter a legislação existente sobre esta matéria.
Finalmente, é proposta a revisão do classificador dos benefícios fiscais para refletir de forma mais adequada a realidade económica, social e cultural do país. É proposto um sistema que permitirá começar uma avaliação periódico daqueles benefícios, a realizar por uma unidade técnica em ciclos de cinco anos e abranger de forma progressiva todos os BF. A unidade técnica terá ainda de acompanhar a criação de novos benefícios fiscais e garantir que a metodologia definida para a sua criação seja seguida e que os indicadores definidos sejam passíveis de serem calculados.
Falta de eficácia
O ministro das Finanças, Mário Centeno, entende que a proliferação e a falta de uma monitorização rigorosa da eficácia e da eficiência dos benefícios fiscais constitui um dos aspetos mais criticáveis do atual sistema tributário nacional, com relevantes consequências negativas no plano da equidade e da receita fiscal cessante. Ora, o governante admite que o estudo apresentado representa uma inovação no plano nacional, já que procura estabelecer critérios e questões a considerar pelos decisores políticos aquando da introdução de novos benefícios fiscais, bem como para a monitorização e a avaliação de benefícios fiscais já em vigor, tendo como base as melhores práticas internacionais, os modelos teóricos existentes na literatura especializada e a consulta a peritos em política fiscal e avaliação de programas.
“Os princípios orientadores são uma maior transparência na criação de novos benefícios, uma monitorização mais eficaz da sua aplicação e uma avaliação mais rigorosa dos mesmos, de acordo com o princípio da proporcionalidade.” Assim, defende o governante que é necessário que os benefícios fiscais passem a ser avaliados, desde a sua conceção até à sua extinção, à luz dos seus objetivos, os quais deverão ser claros e específicos, quantificáveis e monitorizáveis através de indicadores económicos ou sociais, realistas e atingíveis, em face dos recursos disponíveis e com um quadro ou limite temporal claro e tendencialmente definitivo.
Para Mário Centeno, os benefícios fiscais passam agora a “estar abrangidos pela mesma exigência que se estende à generalidade das áreas da despesa pública. Neste momento, todas as medidas com impacto na despesa só são adotadas após uma avaliação detalhada e disso é exemplo a revisão da despesa que tem sido aplicada de forma crescente em toda a administração pública”. Este estudo representa um contributo importante para a sustentabilidade das contas públicas.
Questionar a utilidade dos benefícios fiscais
O secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, António Mendonça Mendes, lembra que há 542 benefícios fiscais no nosso país, distribuídos por vários impostos, sem contar com os decorrentes dos impostos municipais. “O número é muito objetivo e os portugueses devem questionar-se sobre cada um desses benefícios fiscais. O objetivo do estudo é dar informação adequada sobre cada um para que se possa questionar sobre se faz sentido ou não. O Governo não quer diminuir o que é a despesa fiscal, o que pretende é substituir a despesa fiscal que não seja eficiente por mecanismos que sejam mais eficientes”, adianta o secretário de Estado.
António Mendonça Mendes destaca que o estudo não toma posições nem sugere a substituição ou a eliminação de qualquer benefício específico, antes fornece as ferramentas para que os decisores políticos possam decidir. “No Plano de Estabilidade 2019--2023, o Governo prevê uma redução da despesa com benefícios fiscais em 90 milhões de euros por ano. Uma das medidas constantes do plano tem como objetivo reduzir as taxas de impostos sobre o rendimento e o património que resulta num alívio fiscal de 200 milhões de euros, em dois anos.”